中国高等教育规模扩张机制分析

中国高等教育规模扩张机制分析：一个制度学的解释[①]

 

北京大学    阎凤桥

 

摘要

中国中央政府1999年制定的扩大高校招生规模政策，对于实现高等教育大众化目标发挥了积极促进作用。由此引起的办学资源短缺和质量下降等问题，也使得中央政策的有效性成为学界争议的一个焦点。从经济欠发达地区以超出自身财政能力方式快速扩张高等教育规模、中央制定的高等教育大众化目标提前8年实现以及中央政府要求地方政府在制订“十一五”高等教育规划时放慢规模发展速度这些基本现象出发，本文依循制度学的分析思路，引入地方政府行动的研究视角，关注各省高等教育规模扩张的行动及其效果，试图揭示中国高校规模扩张的动力机制。通过提出两个研究假设和建立验证假设的计量模型，对31个省（市）1998-2010年高校招生规模及其影响因素变量数据的统计计量分析，发现各省高等教育规模扩张没有受地方经济发展水平（人均GDP、第三产业就业人数）的显著影响，而受到高中教育规模（高中毕业生数）和高校专任教师数的显著正向影响，受到高教财政投入力度（生均预算内教育事业经费）的显著负向影响。通过对地方制订“十一五”高等教育发展规划相关资料的分析，提出政治因素（主要指地方政府竞争行为）是“十五”期间高等教育规模发展的重要动力。由此说明，在分权化的格局下，中国高等教育发展相对独立于经济发展的影响，形成了各省以提高毛入学率为驱动的动力机制。作者将这种超越于地方经济发展需求和办学供给约束的规模扩张机制称之为制度机制。

关键词：中国，高等教育，规模扩张，制度学解释

 

Dynamics of Higher Education Enrollment Expansion in China: An Institutional Interpretation

 

Fengqiao Yan

(Graduate School of Education, Peking University)

Abstract

In 1999, Chinese national government stipulated a policy on expansion of higher education. This policy speeds up China’s higher education massification process. But it arguably brings about such problems as shortage of resources and decline of quality. Based on phenomena of rapid expansion of college enrollment in both developed and under-developed regions, massification target achieved eight years earlier than the scheduled timetable, and negotiation of new developmental target between national and provincial governments, this paper follows the logic of institutional analysis, brings in provincial government actor perspective, pays attention to higher education expansion at provincial level, and tries to explore dynamics of higher education expansion.  By raising two hypotheses and setting up analytical models, this paper has analyzed data of 31 provinces between 1998 and 2010. It was found that provincial higher education admission is not significantly affected by such economic indicators as GDP per capita, workforces in the third industry, but is significantly and positively affected by graduates of high schools and number of college faculty, and is significantly and negatively affected by public finance per student. By analyzing documents of provincial five-year (2006-2010) plan in higher education, the author argues that political factor in general, competitive behaviors of provincial governments specifically, is a strong incentive for higher education expansion at provincial level. It is demonstrated that higher education expansion is independent from economic growth, and higher education grass enrollment ratio has become a criteria, for which provincial governments compete.

Key words: Higher Education, expansion, institutional interpretation, China

 

一、研究问题的提出

1999年，中国中央政府制定了在2010年实现高等教育大众化目标的跨世纪发展规划，并于当年开始大幅度地扩大高校招生规模。经过连续几年的扩招后，高等教育毛入学率于2002年达到了15%（表1），比实现大众化目标的预计时间表提前了8年。[②]为什么中央制定的高等教育大众化目标会被提前完成？各省在高等教育规模扩大过程中的实际行为如何？中国高等教育具有怎样的规模扩张机制？[③]一些研究文献认为，高等教育规模扩大是由于经济发展的需要，特别是知识经济发展对于培养高素质人才的需要。[④]也有人认为，中国高等教育规模扩张是入学需求作用的结果，随着生活水平的提高，人们不再满足于只接受完中等教育，对于接受高等教育的需求变得越来越具有现实意义。[⑤][⑥]虽然上述两种解释都有一定的道理，符合高等教育发展的长期规律，但是却不一定能很好地解释短期内（见表1，在1999-2006年期间，高等教育在校生规模年度扩张比例均超过了10%，即国家经济发展速度和财政支出的增长速度）的特定行为。比如，扩招开始不久就出现了高校毕业生就业难的问题，但这并没有显著地制约高校扩招行为的继续进行。再如，从1977年恢复高考制度以来，青年人的高校入学愿望一直十分强烈，供不应求的状况长期存在，但是为什么扩招不在其他时间出现，却恰恰在1999年这个特定时间点上出现呢？后来的发展过程进一步证实，扩招并非完全是高校应对社会需求的志愿响应，在某种程度上可以说是“政府请客，高校买单”的强制性行为，导致高校建设不得不向银行贷款从而出现了债务问题。[⑦]因此，前面提到的理性主义视角下的两种说法都有一定的局限性，不能完全有效地解释中国高校规模扩张机制。或者说高校规模扩张是一个较为复杂的过程，大而化之的解释会妨碍我们做深入的学理探讨。

 

表1：中国高等教育几个主要发展指标（1998-2010年）

年份	学校数（个）	本专科在校生 （万人）	本专科在校生比上一年增加		专任教师数 （万人）	校均规模 （人/校）	生师比	毛入学率（%）
			绝对数（万人）	比例（%）
1998	1022	340.87	23.43	7.38	40.7	3335	11.62	9.8
1999	1071	413.42	72.55	21.28	42.6	3815	13.37	10.5
2000	1041	556.09	142.67	34.51	46.3	5289	16.30	12.5
2001	1225	719.07	162.98	29.31	53.2	5870	18.22	13.3
2002	1396	903.36	184.29	25.63	61.8	6471	19.00	15.0
2003	1552	1108.56	205.20	22.72	72.5	7143	17.00	17.0
2004	1731	1333.50	224.94	20.29	85.5	7704	16.22	19.0
2005	1792	1561.78	228.28	17.12	96.6	7666	16.85	21.0
2006	1867	1738.84	177.07	11.34	107.6	8148	17.93	22.0
2007	1908	1884.90	146.06	8.40	116.8	8571	17.28	23.0
2008	2263	2021.00	136.10	7.22	123.7	8931	17.23	23.3
2009	2305	2144.66	123.66	6.12	129.5	9086	17.27	24.2
2010	2358	2231.79	87.13	4.06	134.3	9298	17.33	26.5

资料来源：根据《中国教育事业发展统计公报》整理得到。http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_335/index.html。2012年8月。

 

众所周知，1999年高校扩招政策的制定具有一定的偶然性和突发性。1997年亚洲金融危机出现后，由于外贸受阻和内需不足，中国经济发展出现了明显的疲软现象，突然由过去的短缺经济变成了过剩经济，缺少新的经济增长点。于是，一些经济学者建言，扩大高等教育招生规模所产生的经济需求将有利于拉动经济增长并延缓就业压力，是一个两得之举。1999年的高校扩招政策，就是中央政府主要从经济发展角度考虑做出的决定，而不是教育行政主管部门的意图，也不是学校的主动作为，甚至教育部门还对中央大幅度扩招的过激政策持有异议。[⑧]

如果说，1999年由中央政府主导的扩招行动打开了高校规模扩张的闸门，那么之后几年的持续扩招以及各个省的具体作法，则不可能完全受中央政府意愿的支配。实际上，从上世纪90年代开始，中国就进行了高等教育分权化改革，一大批中央业务部门所属的高校被下放而由地方政府管理。从下面三个年份的数据，可以观察到中国高等教育循序分权化的过程。1989年，包括教育部在内的中央部委所属普通高校353所（32.83%），本专科在校生913,841人（43.89%）；地方政府所属普通高校722所（67.17%），本专科在校生1,168,270人（56.11%）。1999年，中央部委所属普通高校248所（23.16%），在校生1,242,943人（30.42%）；地方政府所属普通高校823所（76.84%），在校生2,842,931人（69.58%）。2010年，中央部委所属普通高校111所（6.59%），在校生409,742人（8.74%）；地方政府所属普通高校1573所（93.41%），在校生4,278,001人（91.26%）。[⑨]从上面三个间隔年的数据可以看出，无论从学校数和在校生人数所占的比例看，从1989-2010年，中国高等教育走的都是一条分权化的道路。在分权化的格局下，地方政府享有比过去较大的高等教育发展规划权和统筹权，在高校扩招阶段，地方院校比中央院校招生规模扩大的幅度更大。[⑩]

高校扩招涉及到多方利益团体（中央政府只是其中一个方面），中央制定的扩招政策得到了地方政府的响应。在中国特定政治制度环境下，地方政府不仅在竞争GDP等经济发展指标，也竞争高校升学率、高等教育毛入学率等社会指标，并将这种竞争压力传递给由它们所管辖的高校。这正是本文想要探讨问题的关键所在，即地方政府对于扩招政策采取了怎样的应对方式，使得中央当初的扩招想法变成了持续的扩张动力。在正视提前实现高等教育大众化目标的基本事实前提下，本文所针对的特定现象是，一些经济落后地区为什么不顾其经济发展的实际需要和可能性，甚至以牺牲办学条件和质量为代价，而扩张其高等教育规模呢？[11]

笔者将社会利益团体（尤其是地方政府）概念引入，使得本研究所采取的分析视角不同于前面提到的理性主义的视角，这里称之为制度主义或制度学的视角。在制度学的视角下，经济系统与高等教育系统之间不是一种彼此紧密作用的关系，而是一种“松散联接”（loosely coupled）[12]的关系。由此出发推断，高等教育的发展动力不是完全满足经济发展的需求，促进经济发展也不是高等教育的唯一或主要的目的。或者说，即使促进经济发展被尊称为发展高等教育一个名义目的，但并不一定能够发挥实际的效应，甚至会出现事物存在本身就是真正的目的情况。[13]高教扩招行动一旦启动，本身具有自我维系的惯性。

 

二、文献评述及研究设计

有两种主要的高等教育发展理论范式：一种是以人力资本理论为代表的理性选择理论范式；另外一种是制度理论范式。[14]人力资本理论认为，经济发展对于具有特定知识和技能的人才提出需求，从而推动着高等教育规模的扩张和质量的提高。与之不同，制度理论则认为，高等教育规模扩张在一定程度上独立于经济系统的直接作用，政策行动者将“人力资本”作为一种正当性的观念，随着这种观念的传播和流行，使得不同国家脱离各自国家的具体情形，制定了内容相似的高等教育规模扩张政策，从而造成一些国家或地区高等教育的发展规模与本国或本地区的经济发展的实际需求相脱节。这种理论推断被发展中国家曾经出现过的过度教育问题所证实。

组织分析中制度学派的代表人物Meyer和Rowan（1977）[15]以及DiMaggio和Powell（1983）[16]指出，效率机制与制度机制是两种不同的机制，前者属于理性选择机制，后者则假定人的理性是有限度的，于是行动者会将某些惯例“理所当然”（take for granted）地作为“正当”（appropriate）作法而采纳。从制度学的视角看，高等教育规模扩张不完全是一个功能理性过程，同时也受到形式理性下的模仿机制作用的结果。

Schofer和Meyer（2005）从制度视角出发，分析了20世纪世界不同国家高等教育规模发展的状况。他们发现，从1960年之后，世界高等教育规模发展呈现加速度的态势，学校知识以及接受过学校教育的人被认为是扮演各种社会角色所必需的和恰当的资格。如果某一个国家的组织形式满足“世界社会”（world society）的特征（中等教育普及程度高、经济发展水平高、政府对于教育系统的控制度低）的程度越高，这个国家就越倾向于扩大高等教育规模。[17]

中国与其他国家既有相似之处，也有不同点。从上世纪80年代开始的中国高等教育体制改革，尤其是90年代末国家政府部委制的改革，撤消了很多行业政府管理机构，将行业统筹权转移给行业协会，1994年采取的厘清中央与地方之间经济关系的分税制等一系列作法，使过去的集中计划经济体制逐渐转变为分散的市场机制。[18]在这个过程中，两百余所大学从中央业务主管部门下放给了地方政府。同时，由于劳动力市场的形成和劳动力流动的加剧，使得高等教育系统与经济系统之间的关联度降低了，高等教育的发展具有了更强的独立性。地方教育部门在制定高等教育发展规划时，考虑到市场体制下接受过不同教育程度的劳动力流动的因素，不再以服务于本地经济发展为出发点，更多地考虑满足社会需求一面，表现为将高考升学率和高等教育毛入学率作为制定发展规划和考核行为绩效的主要依据。

根据上面的分析，本文研究的基本研究思路是，除了经济发展需要和财政可能性外，各个省之间对于某些社会指标的竞争，也是影响高等教育规模扩大的一个重要影响因素，它甚至可以超过前两个因素的影响。为此提出以下两个研究假设：

 

假设1：各省高等教育规模扩张，不仅受地方经济发展水平、第三产业就业容量、高教财政投入力度的影响，而且还受到高中毕业生规模、专任教师数等社会因素和办学条件以及其他政治因素的影响。

假设2：地方政府竞争行为是影响地方制定高等教育招生规模计划的一个重要因素，从而也是高校规模扩张的一个动力来源。

 

为了验证上面两个研究假设，本文将分别采用定量和定性研究方法，定量方法在验证第一个假设时使用，定性方法在验证第二个假设时使用。在验证两个假设时，都将分析单位确定为省（直辖市）。

针对前面提出的第一个假设，建立下面的分析模型：

   （1）

在上面模型中，t代表年份，i代表省（市）。

HEE：高校招生数

GDP：人均GDP

EXP：生均预算内支出

FACU：专任教师数

TI：第三产业就业人数

HSE：高中毕业生数

和 ：分别表示区域和时间扰动因素

：未考虑到的其他影响因素

公式（1）适合做边际影响效应分析。我们还可以将公式（1）中的变量转换为自然对数形式，做弹性分析。

 (2)

在上面模型中，t代表年份，i代表省（市）。

LNHEE：高校招生数对数

LNGDP：人均GDP对数

LNEXP：生均预算内支出对数

LNFACU：专任教师数对数

LNTI：第三产业就业人数对数

LNHSE：高中毕业生数对数

和 ：分别表示区域和时间扰动因素

：未考虑到的其他影响因素

 

为验证上面提出的假设1，我们从国家统计局网站（http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/）上收集了31个省（市）1998-2011年期间高校招生数、GDP、人口数、第三产业就业人数（代表大学毕业生可能的就业去向）、专任教师数。从1998-2011年《中国教育事业统计年鉴》中收集了31个省（市）高中毕业生数。另外，从教育部财务司获得了同一个时间段各省高校生均预算内教育事业经费。[19]

为验证上面提出的假设2，我们收集了若干个省在制定“十一五”高等教育发展规划时的文本文件，并结合笔者参与这个过程中对于有关问题的切身体会，作为资料来源进行分析。

 

三、模型计量结果及相关讨论

本研究对31个省（市）选取多个时间截面（1998-2010）所得的数据属于panel data。通过采用Eviews 软件进行F检验和Hausman检验，结果表明适合采用变系数固定效应模型（检验过程在此省略）。

针对前面公式1的边际分析模型的计量结果，见表2和表3。

表2：边际分析计量模型拟合

	Effects Specification
Cross-section fixed (dummy variables)
R-squared	0.984717	Mean dependent var		132439.9
Adjusted R-squared	0.983125	S.D. dependent var		109146.5
S.E. of regression	14178.41	Akaike info criterion		22.04859
Sum squared resid	6.75E+10	Schwarz criterion		22.42784
Log likelihood	-4065.038	Hannan-Quinn criter.		22.19920
F-statistic	618.5603	Durbin-Watson stat		0.641226
Prob(F-statistic)	0.000000

 

从R方、F检验结果来看，模型拟合程度良好，且残差没有自相关性。

 

表3：边际分析计量模型统计分析结果

Variable	Coefficient	Std. Error	t-Statistic	Prob.
C	-3802.873	4937.479	-0.770205	0.4417
EXP	-2.337864	0.440644	-5.305561	0.0000
FACU	3.785119	0.217521	17.40119	0.0000
TTI	13.76086	11.45196	1.201616	0.2304
HSE	0.228277	0.025439	8.973575	0.0000
GDP	0.027909	0.144226	0.193507	0.8467

 

由表3可见：（1）高校专任教师数和普通高中毕业生数对高校招生数的变化有显著正向影响，说明各个省在确定高校招生规模计划时，考虑了专任教师和高中毕业生因素，由此推测还包括高考升学率和毛入学率；（2）生均预算内教育经费对高校招生数的变化有显著负向影响，说明一些省份生均预算内教育经费并没有随着招生规模的扩大而增加，反而有所减少。实际影响过程是，预算内教育经费的增加幅度低于招生规模的扩张速度，从而造成生均预算内教育经费降低；（3）GDP和第三产业就业人数对高校规模扩张没有显著影响。

 

针对前面公式2的弹性分析模型的计量结果，见表4和表5。

表4：弹性分析计量模型拟合

	Effects Specification
Cross-section fixed (dummy variables)
R-squared	0.979125	Mean dependent var		11.32936
Adjusted R-squared	0.976951	S.D. dependent var		1.151512
S.E. of regression	0.174822	Akaike info criterion		-0.558334
Sum squared resid	10.26905	Schwarz criterion		-0.179086
Log likelihood	139.8500	Hannan-Quinn criter.		-0.407724
F-statistic	450.2874	Durbin-Watson stat		0.802107
Prob(F-statistic)	0.000000

 

表5：弹性分析计量模型统计分析结果

Variable	Coefficient	Std. Error	t-Statistic	Prob.
C	-0.794820	0.641913	-1.238205	0.2165
EXP	-0.184152	0.048956	-3.761540	0.0002
FACU	0.801903	0.079807	10.04798	0.0000
TTI	0.189993	0.097447	1.949703	0.0520
HSE	0.426963	0.071304	5.987917	0.0000
GDP	-0.032376	0.067694	-0.478274	0.6328

 

同样，从表4看出，模型拟合程度良好，且残差没有自相关性。从表5可见：（1）高校专任教师的自然对数和普通高中毕业生数的自然对数对高校招生数的自然对数有显著正向影响，并且高校招生规模对于专任教师影响的弹性系数（0.801903），大于高校招生规模对于普通高中毕业生数影响的弹性系数（0.426963）；（2）生均预算内教育经费的自然对数对高校招生数的自然对数有显著负向影响；（3）GDP的自然对数和第三产业就业人数的自然对数对高校招生规模的自然对数没有显著影响。

表6中的数据为2005年各省的横截面数据，数据变量与前面模型分析中所使用的变量不太一样，特别是它提供了各省的毛入学率，可以作为研究上述问题的一个附加数据资料。

 

表6：2005年全国各省高等教育、经济和社会发展情况

省份	人口数（万人）	GDP（亿元）	高校数（所）	本专科在校生人数（人）	高等教育毛入学率（%）	生均预算内教育事业费（元/生）	高考录取率（%）
北京	1493	4283	80	548270	53.00	17037.00	74.0
天津	1024	2932	45	331553	55.00	9134.45	83.6
河北	6809	8769	88	774006	20.00	2757.33	64.7
山西	3335	3042	58	407036	22.00	4049.50	54.4
内蒙古	2384	2712	37	230902	18.36	3314.83	69.3
辽宁	4217	6873	78	659351	33.00	4352.45	84.2
吉林	2709	2958	43	407262	28.00	3992.94	74.9
黑龙江	3817	5303	66	540867	24.00	3511.08	77.0
上海	1742	7450	60	442620	57.00	11500.73	77.7
江苏	7433	15403	116	1159795	33.50	4971.73	72.9
浙江	4720	11243	68	651307	34.00	6417.74	65.7
安徽	6461	4813	85	589075	17.30	3468.17	54.3
福建	3511	6053	64	406996	18.50	4914.56	76.8
江西	4284	3496	66	263015	20.46	2206.07	69.7
山东	9180	15491	109	1171284	19.17	3195.17	66.3
河南	9717	8815	82	851864	17.00	3727.09	55.2
湖北	6016	6310	86	1012665	24.20	2636.97	72.6
湖南	6698	5612	97	754859	15.00	2685.48	66.5
广东	8304	16039	105	874686	23.65	7529.40	69.4
广西	4889	3320	55	338261	16.00	3968.03	63.2
海南	818	769	15	69984	20.00	3968.48	85.7
重庆	3122	2665	38	333563	20.00	3652.81	63.3
四川	8725	6556	74	775436	21.00	2076.09	53.8
贵州	3904	1592	36	206754	10.00	3721.96	60.8
云南	4415	2959	50	254687	11.50	4874.59	53.8
西藏	274	212	6	18979	13.20	11864.34	66.1
陕西	3705	2884	76	666943	23.50	3283.87	58.3
甘肃	2619	1559	33	229459	15.00	3979.20	48.9
青海	539	466	11	32753	20.00	5972.89	82.7
宁夏	588	460	13	48650	19.18	3157.96	69.9
新疆	1963	2200	31	181814	16.60	3135.87	71.3
全国平均或总计	4193	4415	60	15617767	21.00	5552.50	65.4

资料来源：教育部规划司提供的会议论证材料。

 

依据表6中数据，选择因变量为各省高校在校生人数，自变量分别是各省人口数、GDP、高校数、高等教育毛入学率、生均预算内教育事业费，采用各个变量的自然对数建立弹性分析模型：

 (3)

在上面模型中，各变量含义如下：

LNHEE：高校在校生人数的对数

LNPOP：人口数对数

LNGDP：GDP的对数

LNHEI：高校数的对数

LNER：高教毛入学率的对数

LNEXP：生均预算内教育事业费的对数

：随机扰动因素

将数据代入模型，采用SPSS软件程序运算结果如下：

 

表7：2005年高校在校生规模弹性分析的拟合优度

Model	R	R Square	Adjusted R Square	Std. Error of the Estimate
1	.985a	.971	.965	.19193

 

表8：2005年高校在校生规模弹性分析的F检验

Model		Sum of Squares	df	Mean Square	F	Sig.
1	Regression	30.412	5	6.082	165.116	.000a
	Residual	.921	25	.037
	Total	31.333	30

 

表9：2005年高校在校生规模弹性分析的自变量系数

Model		Unstandardized Coefficients		Standardized Coefficients	t	Sig.
		B	Std. Error	Beta
1	(Constant)	4.327	1.663		2.601	.015
	人口对数	.499	.226	.439	2.207	.037
	GDP对数	.001	.151	.001	.003	.997
	高校数对数	.745	.208	.521	3.582	.001
	毛入学率对数	.527	.204	.214	2.587	.016
	生均预算内经费对数	-.014	.111	-.007	-.128	.899
a. Dependent Variable: 在校生对数

 

表7和表8中相关参数表示，所建立的回归方程总体上显著，且具有较好的解释力。由表9中回归结果参数看出，高校在校生规模的自然对数受人口自然对数、高校数自然对数和毛入学率自然对数的显著影响，且是正向变化关系，在校生规模对高校数的弹性系数（.521）最大，其次是人口数（.439），毛入学率最小（.214），而生均预算内经费自然对数对于在校生规模的自然对数没有显著的影响。这个结果的含义与前一节计算结果的含义基本一致，从一个侧面说明高等教育规模扩张具有独立于经济发展水平的特点。

上面的分析结果表明，各省高等教育规模扩张，不受地方经济发展水平、第三产业就业容量、高教财政投入力度的影响，而受到高中毕业生规模等社会因素的影响。这部分地验证了假设1。

 

四、从地方“十一五”高等教育规划制定过程看中央政府与地方政府之间的互动

在不少人的感觉中，高校扩招引起的一系列问题，如办学条件跟不上、欠债、质量下滑、毕业生就业难等，都是中央政府“惹得祸”。其实，中央政府制定的高校扩招政策只是为高校规模扩张行为起了一个头， 1999年之后高校招生规模的扩张与地方政府行为有更加密切的联系。中央政府当时并不一定预计到高校规模扩大会出现失控的态势，一些省份不顾经济发展和财政能力高速扩张高教规模，从而使得高等教育大众化的目标提前8年得以实现。从表1中数据可以看出，“十五”之前（1999-2005）是高校招生规模急剧扩张期。下面一些数据，给出更为具体的事实证据。[20]湖北省高校招生规模2005年比2001年增长了239.17%，“十五”期间，高等教育规模平均以每年增加20%的速度发展，2000年的高等教育毛入学率为14%，2005年提高到24.9%。安徽省高校招生规模2005年比2000年扩大了1.73倍，毛入学率从2000年的8.5%提高到2005年的17.3%。新疆2000年的高校在校生规模为7.28万人，2005年增加到18.18万人，增加了1.49倍，相应地，毛入学率为从2000年的8%提高到2006年的19.5%。经过6年的连续扩招，到2005年时，除贵州、云南和西藏三个省和自治区外，全国其他省的高等教育毛入学率均超过了15%高等教育大众化的最低标准（见表6）。看来，高速扩招不是个别省的行为，而是一个普遍行为。但与此同时，只有北京、上海、天津、广东、浙江、西藏和青海七个省（市）生均预算内教育事业费在5000元以上，其他省均在5000元以下。

“十一五”期间（2006-2010），高校规模扩大幅度开始在一个较低的水平上趋于平稳（表1）。这与“十一五”高等教育规划制定过程中中央政府对于地方政府高校扩招行为的干预有一定的关系。下面就来介绍和分析这个过程。[21]

笔者作为被邀专家于2007年7月在山东省青岛市参加了教育部发展规划司组织的一个包括江苏、安徽、湖北、新疆、宁夏在内的地方高等教育“十一五”发展规划论证会，论证这些省教育厅提出的本省高等教育“十一五”发展规划。从总体上看，地方政府提出了超前的甚至是冒进的高等教育发展速度和目标（包括毛入学率、新设高校数、升格和转制学校数等），如新疆、安徽和宁夏计划高等教育毛入学率在2010年时达到25%，湖北为30%，江苏为40%。而教育部的意见则是，希望地方政府适当放慢高等教育规模的发展速度，将工作重点转移到质量提高上来。从中可以看出，地方政府与中央政府所持的不同发展观和博弈关系，以及地方政府在推动高教规模扩张过程所发挥的特殊作用。

2006年，《教育部关于“十一五”期间普通高等学校设置工作的意见》（17号）下发各省执行，该文指出了前一个五年高等教育发展中存在的问题，如“有些地区重增加设置学校的数量、轻质量提高，不顾办学条件保障的倾向依然存在。”并要求各省在“十一五”期间“适当控制招生增长幅度，相对稳定招生规模，切实把重点转移到提高质量上来。”同时，对于新设高等学校，设置了三个硬性要求：第一，全省近三年高等学校生均预算内教育事业费年均须达到5000元；第二，高等学校生均预算内教育事业费年均在5000元以下3500元以上、省级预算内教育经费占财政支出比例达到18%以上的，从严控制；第三，低于上述水平且当年高等教育生均事业费没有显著增加的，原则上不考虑。[22]

“十五”期间，高等教育规模快速扩张造成以下主要问题：由于财政投入无法与高校规模扩张同步，造成生均预算内教育事业费下降，学生学费增加，基本建设经费主要靠高等学校自筹或贷款解决，高校不得不向银行贷款的债务问题。如2005年河北生均预算内教育事业费仅为2757.33元，内蒙为3600元。山东省的情况也基本相同，十五期间，在校生规模增长了2.9倍，而财政性教育经费仅增长了0.78倍，使生均经费支出大幅度下降，多项办学条件的生均指标下滑，甚至到了警戒线以下，同时高教事业快速发展主要依靠学校自筹经费和贷款，学校负担很重。 2005年，江苏生均教育事业费为14084元，但是生均预算内教育事业费仅为4971元，高校累计有30亿元的债务。2005年，安徽生均教育事业费为8445.1元，但是生均预算内教育事业费仅为3000多元。宁夏“十五”期间高校基建支出53,880万元，其中预算内仅为19,379元，高校自筹34,501万元。

即使在“十五”期间已经出现明显问题的情况下，多数省份仍然希望在“十一五”期间保持高等教育规模的以一定的幅度继续增长。如湖北计划每年以5%的幅度扩大高等教育招生规模；江苏计划前三年增长幅度为8%，第四年为5%，第五年为0%。

根据17号的精神，专家组成员对于各个省“十一五”高等教育发展规划进行了论证，并且写出了修改建议。下面选摘几段内容：

河北省“十一五”规划涉及到需新设、专升本、本科院校更名为“大学”的学校达29所，“数量明显偏多，盘子明显偏大，与当中央、国务院以及教育部关于“十一五”期间要适当控制招生增长幅度，控制高等学校设置的数量，相对稳定高等教育规模，把工作重点切实转到提高教育质量上来的指示和要求不符。”

专家组对于陕西省规划做出的评语是：“与内涵发展、控制规模、提高办学质量的精神反差较大，规划设置的学校数明显偏多，似乎仍是一个以较快速度发展高等教育的规划”，“十一五末，高等教育毛入学率要提高到30%，目标太高”。

专家组对于内蒙规划做出的评语是：“规划设置高校的增量仍达15所，数量明显偏多，没有很好地体现稳定规模把握节奏的基本精神。”

专家组对山东省的评价近似于上面几个省，“规划设置的高校数量过多”，“提出的目标很难实现”。

从上面的资料，我们有理由推测，地方政府竞争政绩的行为，是影响地方高等教育制定招生规模计划的一个因素（假设2）。

 

五、小结

在中国宏观经济和政治背景下，经过管理体制改革，中国高等教育发展格局呈现出分权化的特征，地方高校成为高等教育系统的主体，地方政府在高等教育方面的统筹权和控制权越来越大。在政府教育管理部门与经济管理部门、财政部门业务工作分离以及经济要素市场配置的格局下，高等教育的发展相对独立于经济发展的需求，地方政府不再将促进经济建设作为高等教育规模扩张的主要依据[23]，而是将满足社会需求作为考虑重点内容，如地方政府追求和竞争高等教育毛入学率就起到类似于经济发展中GDP所发挥的行为激励作用。

从中央政府与地方政府之间的关系看，由于国家教育部仍然拥有某些审批权，比如高校招生计划、国家级的重点工程建设（211和985工程）、研究生教育学位点、新建本科院校、专科向本科的升格、校名的变动、成人高校向普通高校的转制等，于是地方政府开始竞争这些资源。

对于变化中的高等教育系统与经济系统之间的关系、中央政府与地方政府之间的关系、政府与高校之间的关系，可以采用不同的理性或制度分析视角。经验资料表明，对中国高等教育规模扩张动力机制的分析，既不适合用纯粹理性行为视角，即扩大规模就是为了满足经济发展的需求，也不适合用纯粹的制度视角，即规模扩大是正当性观念作用的结果，而适合某种意义上将上述两种分析视角综合起来。本文所选用的经验资料，对于地方政府竞争行为引起高等教育规模扩张这个断言或者说制度分析思路提供了一定的支持，但是需要更加详实的经验资料以及推理逻辑，才能全面和有效地理解我国高等教育规模扩张动力机制这个重要命题。其他领域学者提出的地方政府之间的政治锦标赛游戏规则是否在高等教育领域存在以及以何种方式表现，有待于重视和探讨。

附表：各省高等教育招生规模变化及其影响因素

省份	高校招生人数（人）			人均GDP（万元/人）			第三产业就业人数（万人）			生均预算内支出（元/人）			高中毕业生人数（人）
	1998	2010	增长率（%）	1998	2010	增长率（%）	1998	2010	增长率（%）	1998	2010	增长率（%）	1998	2010	增长率（%）
北京	62264	155137	149.16	1.61	7.19	346.58	332.5	976.8	193.77	24233.24	8456.26	-65.10	39683	62305	57.01
天津	23678	128608	443.15	1.40	7.10	407.14	168.8	231.4	37.09	12695.67	36920.82	190.81	25410	65951	159.55
河北	49578	339149	584.07	0.65	2.83	335.38	848.8	1059.5	24.82	9190.54	12490.57	35.91	140596	426568	203.40
山西	24090	180748	650.30	0.50	2.57	414	411.3	586.7	42.65	8312.34	5311.87	-36.10	66395	259381	290.66
内蒙古	13805	112546	715.26	0.51	4.72	825.49	284.4	407.5	43.28	9175.74	6882.37	-24.99	59000	174815	196.30
辽宁	60302	247451	310.35	0.93	4.22	353.76	625.9	951.5	52.02	10789.46	11157.48	3.41	108156	226130	109.08
吉林	37109	151106	307.20	0.59	3.16	435.59	347.9	457.5	31.50	11221.18	6316.80	-43.71	69432	152201	119.21
黑龙江	39881	192665	383.10	0.75	2.71	261.33	504.4	631.2	25.14	9732.58	9889.87	1.62	86053	195518	127.21
上海	48845	144649	196.14	2.52	7.45	195.63	297.3	540.9	81.94	19978.27	6752.44	-66.20	46390	62375	34.46
江苏	84946	448562	428.06	1.00	5.26	426	974.5	1706.5	75.12	14064.20	21743.63	54.60	176775	486363	175.13
浙江	36668	253562	591.51	1.12	5.09	354.46	757.0	1441.3	90.40	13835.38	10528.08	-23.90	107132	273680	155.46
安徽	35382	287585	712.80	0.45	2.07	360	793.2	1175.8	48.24	9766.77	10805.64	10.64	107858	443812	311.48
福建	29114	198746	582.65	1.01	3.99	295.05	504.0	728.9	44.62	11561.85	4981.08	-56.92	55987	240300	329.21
江西	28736	248494	764.75	0.44	2.12	381.82	569.0	754.8	32.65	6179.94	6843.30	10.73	85738	262464	206.12
山东	61284	475212	675.43	0.81	4.09	404.94	1060.7	1810.4	70.68	10373.29	6209.46	-40.14	228092	546851	139.75
河南	50186	457122	810.86	0.47	2.46	423.40	1089.8	1576.5	44.66	12159.30	6994.73	-42.47	149336	704309	371.63
湖北	65002	387612	496.31	0.63	2.79	342.86	820.3	1288.0	57.02	9457.89	4307.21	-54.46	140428	434549	209.45
湖南	50479	302650	499.56	0.49	2.44	397.96	888.9	1275.0	43.44	9402.45	6299.34	-33.00	121968	361786	196.62
广东	60976	437274	617.12	1.11	4.41	297.30	1202.4	2275.6	89.25	17193.73	5229.26	-69.59	142876	567648	297.30
广西	25455	182635	617.48	0.41	2.08	407.32	582.5	754.7	29.56	7674.01	12501.18	62.90	70988	238971	236.64
海南	4324	47573	1000.21	0.58	2.38	310.35	90.4	170.1	88.16	12153.03	7119.76	-41.42	13568	50598	272.92
重庆	25781	164137	536.66	0.47	2.75	485.11	443.2	723.7	63.29	6127.17	9308.77	51.93	34959	169522	384.92
四川	49035	332104	577.28	0.42	2.14	409.52	1066.6	1701.9	59.56	6807.53	7135.63	4.82	110464	449991	307.36
贵州	14486	99320	585.63	0.23	1.32	473.91	372.1	925.1	148.62	7145.47	7053.44	-1.29	43331	171704	296.26
云南	20350	140966	592.71	0.43	1.57	265.12	371.0	759.9	104.82	11262.43	9680.28	-14.05	58248	184415	216.60
西藏	1385	9213	565.20	0.36	1.69	369.44	21.5	62.7	191.63	16437.92	8537.63	-48.06	1913	12177	536.54
陕西	44835	267108	495.76	0.38	2.71	613.16	446.7	608.2	36.15	9469.91	19373.09	104.58	90268	310262	243.71
甘肃	16813	114064	578.43	0.35	1.61	360	305.0	484.1	58.72	7230.34	7358.71	1.78	54794	195045	255.96
青海	2787	12969	365.34	0.44	2.40	445.45	54.1	104.3	92.79	10197.62	7299.48	-28.42	14707	34080	131.73
宁夏	3447	25008	625.50	0.42	2.67	535.71	61.2	111.5	82.19	7799.81	12018.00	54.08	17598	44858	154.90
新疆	12604	73576	483.75	0.64	2.49	289.06	182.2	296.6	62.79	7859.66	11640.33	48.10	49702	135706	173.04